Par Ibrahima NDOYE, juriste immobilier et Manager de l’habitat social et durable.
Au Sénégal, se loger dignement est devenu, pour une grande partie de la population, une équation de plus en plus difficile à résoudre.
Dans les grandes zones urbaines, notamment à Dakar, mais également dans des villes comme Thiès et dans les pôles urbains en développement, le coût du foncier, celui de la construction et le niveau des loyers rendent progressivement l’accès au logement difficile pour les ménages aux revenus modestes et intermédiaires.
Cette situation pose une question fondamentale : comment produire davantage de logements accessibles sans faire reposer l’intégralité de l’effort financier sur l’État et ces démembrements ?
C’est précisément sur ce point que l’expérience d’autres pays, notamment dans le domaine du logement social et de l’immobilier public, peut nourrir la réflexion sénégalaise.
Ayant eu l’occasion d’observer et de pratiquer en France certains mécanismes de l’immobilier social, je suis convaincu qu’une partie des solutions pourrait être recherchée non pas uniquement dans la capacité de l’État à construire directement, mais dans sa capacité à mobiliser intelligemment son patrimoine foncier et à organiser des partenariats avec les acteurs privés.
Le paradoxe sénégalais : du foncier, mais un accès difficile au logement
Le Sénégal n’est pas dépourvu d’outils institutionnels pour répondre à la question du logement.
La SN HLM et la SICAP ont historiquement joué un rôle important dans la production de logements destinés aux populations sénégalaises. L’administration dispose également de structures chargées de l’habitat, de l’urbanisme et de l’aménagement foncier.
Le gouvernement a, par ailleurs, inscrit le logement dans ses priorités et continue aujourd’hui de demander la relance des programmes immobiliers de la SN HLM et de la SICAP.
Mais une difficulté demeure : comment passer d’une logique de programmes ponctuels à un véritable système durable de production de logements abordables ?
La question est d’autant plus importante que le logement représente une charge significative pour les ménages. Les données disponibles montrent notamment que le loyer pèse fortement dans les dépenses des ménages et que les niveaux sont particulièrement élevés dans la région de Dakar.
Le problème est donc moins celui de l’existence d’une demande que celui de la capacité collective à produire une offre correspondant réellement aux revenus des ménages.
L’État n’a pas nécessairement besoin de tout construire.
C’est ici qu’une évolution de méthode pourrait être envisagée.
Lorsqu’un État possède du foncier, il dispose déjà d’un actif économique considérable.
Or, dans une opération immobilière, le foncier constitue souvent l’un des principaux éléments du coût final du logement.
Si l’État met gratuitement ou à des conditions préférentielles un terrain à disposition d’une opération destinée au logement abordable, il apporte déjà une part importante de la valeur du projet.
Il n’est donc pas nécessairement indispensable qu’il finance seul l’acquisition du terrain, la construction des bâtiments, les équipements, les voiries, les réseaux, puis la gestion des logements.
Il peut utiliser son foncier comme levier de partenariat.
Le principe pourrait être relativement simple :
l’État apporte le foncier ; le partenaire privé apporte tout ou partie du financement, de la conception, de la construction et du savoir-faire opérationnel ; en contrepartie, les droits et les produits issus de l’opération sont répartis selon un montage contractuel défini à l’avance.
Ce type de mécanisme permettrait de transformer un terrain public immobilisé en un actif productif au service de la politique du logement.
Ne plus penser uniquement « logement social », mais « logement abordable »
Il serait également utile d’élargir la notion de logement social.
Tous les ménages qui rencontrent des difficultés pour se loger ne sont pas nécessairement dans une situation de grande précarité.
Il existe une importante population de travailleurs, de jeunes ménages, de fonctionnaires, d’artisans, de commerçants, de salariés du secteur privé ou encore de familles monoparentales qui disposent de revenus, mais qui restent exclus du marché immobilier classique.
Le véritable enjeu est donc de construire une gamme de logements abordables, adaptée à plusieurs niveaux de revenus.
L’État pourrait ainsi définir plusieurs catégories de bénéficiaires selon des critères transparents :
• le niveau de revenus ; • la composition familiale ; • le nombre de personnes à charge ; • la situation de logement actuelle ; • l’urgence sociale ; • l’âge ou la situation professionnelle ; • l’absence de propriété immobilière ; • et, lorsque cela est pertinent, la localisation du lieu de travail.
Cette approche permettrait d’éviter que le logement social soit considéré uniquement comme un dispositif destiné aux ménages les plus pauvres.
Le foncier public comme apport dans une opération immobilière.
Imaginons un terrain appartenant à l’État situé dans une zone appelée à connaître un développement urbain.
Plutôt que de vendre ce terrain au prix du marché, l’État pourrait décider de l’affecter à un programme de logements abordables.
Un promoteur serait sélectionné dans le cadre d’une procédure transparente.
Le promoteur financerait et réaliserait une partie ou la totalité de l’opération.
En contrepartie, il pourrait bénéficier de droits à construire et commercialiser une partie des logements selon des conditions définies contractuellement.
Une autre partie des logements reviendrait à l’État ou à un organisme public, selon le montage retenu.
Le résultat serait double :
l’État conserverait une capacité d’intervention sur le logement sans devoir supporter seul le coût de construction ; le promoteur, quant à lui, disposerait d’un foncier permettant de construire à un coût plus compatible avec les prix de sortie recherchés.
C’est cette logique de partage de la valeur qu’il faudrait davantage explorer.
Démembrement, bail de longue durée et partenariats : des outils à étudier.
Il ne s’agit évidemment pas d’importer automatiquement le droit français au Sénégal.
Mais certaines techniques juridiques méritent d’être étudiées et adaptées au droit sénégalais.
Le Sénégal dispose déjà d’un environnement juridique permettant différents mécanismes de mobilisation du foncier et de partenariat. Le Code de la construction et le Code de l’urbanisme ont notamment été réformés en 2023, tandis que le pays dispose d’un cadre relatif aux contrats de partenariat public-privé.
Le bail emphytéotique constitue également un outil connu dans le droit sénégalais. Le cadre juridique prévoit notamment la possibilité pour l’État de consentir des baux emphytéotiques sur certaines parcelles relevant de son domaine foncier privé.
Ces instruments pourraient être mobilisés, lorsque les conditions juridiques et économiques le permettent, pour construire des opérations dans lesquelles la propriété du foncier, le droit de construire, le financement et la propriété des logements peuvent être organisés différemment.
Cette distinction est essentielle.
Car il n’est pas toujours nécessaire que le ménage acquéreur achète immédiatement le terrain au prix du marché pour devenir propriétaire de son logement.
Construire des copropriétés mixtes.
Une autre piste serait de développer davantage les programmes immobiliers mixtes.
Dans un même programme, on pourrait trouver :
• des logements sociaux ou très abordables ; • des logements en accession sociale à la propriété ; • des logements destinés aux classes moyennes ; • éventuellement des logements libres ; • des commerces ; • des bureaux ; • des équipements collectifs.
Cette mixité permettrait de construire des opérations économiquement équilibrées.
Le promoteur ne serait pas obligé de faire supporter la totalité du coût de l’opération aux seuls logements sociaux.
Une partie de la valeur créée sur les logements libres ou les activités commerciales pourrait contribuer à financer les logements abordables.
L’objectif ne serait donc pas d’opposer systématiquement secteur public et secteur privé, mais de faire en sorte que leurs intérêts puissent converger autour d’un même projet urbain.
L’accession à la propriété doit également changer d’échelle.
Le logement social ne doit pas être uniquement pensé comme un logement locatif.
Au Sénégal, l’accession à la propriété constitue une aspiration forte pour de nombreuses familles.
Mais acheter un terrain puis financer une construction individuelle représente une charge difficilement supportable pour beaucoup de ménages.
Une politique publique pourrait donc favoriser davantage l’accession progressive à la propriété.
Dans certains programmes, les ménages pourraient accéder à des logements construits à l’avance, avec des conditions de financement adaptées à leurs revenus.
Dans d’autres, des mécanismes de location-accession ou de propriété progressive pourraient être étudiés.
L’objectif serait simple : permettre à une famille de payer un logement de manière compatible avec ses revenus plutôt que de lui demander de réunir immédiatement le capital nécessaire pour acheter le foncier et construire.
Les nouveaux quartiers ne doivent pas être de simples lotissements.
Il faut également changer notre manière de penser les nouveaux programmes urbains.
Construire des milliers de logements sans écoles, sans centres de santé, sans commerces, sans transports, sans espaces verts et sans équipements sportifs ne suffit pas à créer une ville.
Cela crée uniquement des ensembles résidentiels.
Les nouveaux pôles urbains et les extensions des villes sénégalaises doivent donc être conçus comme de véritables morceaux de ville.
L’État ou les collectivités pourraient, dans les opérations importantes, imposer aux opérateurs des obligations précises concernant :
• la viabilisation des terrains ; • les voiries ; • l’eau et l’assainissement ; • l’électricité ; • les écoles ; • les structures de santé ; • les espaces verts ; • les équipements sportifs ; • les commerces de proximité ; • les transports ; • et les équipements administratifs nécessaires.
Le promoteur ne construirait plus seulement des appartements ou des maisons.
Il participerait à la création d’un quartier.
Pourquoi ne pas créer un véritable « contrat de logement abordable » ?
Une piste pourrait être la création d’un cadre national standardisé pour les opérations de logement abordable.
L’État identifierait les terrains mobilisables.
Une structure publique compétente préparerait les opérations : situation foncière, urbanisme, réseaux, potentiel constructible, équipements nécessaires et objectifs sociaux.
Les promoteurs seraient ensuite sélectionnés sur la base de critères transparents.
Le contrat préciserait notamment :
- L’apport foncier public
Quelle est la valeur du foncier et dans quelles conditions est-il mis à disposition ?
- L’engagement du promoteur
Quel nombre de logements doit-il construire ?
Dans quels délais ?
Avec quelles normes de qualité ?
- La répartition des logements
Quelle part revient au secteur privé ? Quelle part est réservée au secteur public ?
Quelle part est destinée à l’accession sociale ?
- Le prix de sortie
À quel prix maximum les logements peuvent-ils être vendus ou loués ?
- Les bénéficiaires
Quels ménages peuvent accéder aux logements réservés ?
- Les équipements
Qui finance et réalise les écoles, voiries, espaces publics, réseaux et autres équipements ?
- Le contrôle
Quels mécanismes empêchent la spéculation et garantissent que les logements bénéficient effectivement aux ménages ciblés ?
Un tel dispositif permettrait de passer d’une politique fondée essentiellement sur la construction à une politique fondée sur la production organisée de logements abordables.
La question essentielle : comment éviter que le logement social redevienne spéculatif ?
Mobiliser du foncier public comporte naturellement des risques.
Si un terrain public est mis à disposition à des conditions avantageuses et que les logements sont ensuite revendus librement au prix du marché, l’avantage consenti par la collectivité peut disparaître.
Il faut donc prévoir des mécanismes de protection.
Par exemple :
• plafonnement temporaire du prix de revente ; • conditions de ressources pour l’acquisition ; • droit de priorité ou de rachat public dans certaines situations ; • interdiction de spéculation pendant une période déterminée ; • contrôle de l’occupation effective ; • clauses anti-spéculatives ; • suivi des bénéficiaires.
Le foncier public doit produire un bénéfice social durable, et pas seulement permettre une opération immobilière ponctuelle.
Une nouvelle alliance entre l’État et les promoteurs.
Le secteur privé ne doit pas être considéré uniquement comme un vendeur de logements.
Il peut devenir un partenaire de la politique publique du logement.
Mais cette relation doit être organisée.
Le promoteur doit pouvoir trouver son intérêt économique dans l’opération. L’État doit, de son côté, obtenir une contrepartie sociale mesurable.
C’est précisément là que se trouve l’équilibre.
Le logement social ne doit pas nécessairement être un logement construit uniquement avec de l’argent public.
Il peut être le résultat d’une combinaison entre :
foncier public, capitaux privés, financement bancaire, réglementation urbaine, avantages fiscaux ciblés, obligations sociales et gestion professionnelle.
Cette combinaison peut permettre de multiplier le nombre de logements produits tout en réduisant la pression financière sur les finances publiques.
Dakar ne peut pas porter seule la politique du logement.
Enfin, cette stratégie doit s’accompagner d’une véritable politique d’aménagement du territoire.
Si toutes les opportunités économiques, administratives et universitaires restent concentrées à Dakar, la pression foncière et locative continuera mécaniquement à augmenter.
Il faut donc accompagner le développement de villes comme Thiès, Diamniadio et d’autres pôles urbains régionaux.
Le logement doit être pensé avec l’emploi.
Construire un logement à 50 kilomètres d’un bassin d’emploi sans transport efficace ne constitue pas nécessairement une solution sociale.
À l’inverse, créer des quartiers abordables à proximité des emplois, des transports, des écoles et des services peut contribuer à réduire durablement le coût global de la vie.
Le Sénégal a besoin d’un changement de modèle.
La question du logement ne peut plus être traitée uniquement comme une succession de programmes immobiliers.
Elle doit devenir une véritable politique économique, sociale et territoriale.
Le Sénégal dispose d’un patrimoine foncier public, d’organismes spécialisés dans le logement et l’aménagement, d’un secteur privé capable de construire et d’un système financier susceptible de participer au financement des opérations.
Le défi consiste maintenant à faire travailler ces ressources ensemble.
La relance demandée récemment par les autorités des programmes de la SN HLM et de la SICAP montre d’ailleurs que le logement demeure une priorité publique.
L’enjeu pourrait être de franchir une étape supplémentaire : passer d’un modèle où l’État cherche principalement à financer et construire des logements à un modèle où l’État organise un marché du logement abordable autour de son foncier, de ses règles et de ses objectifs sociaux.
Il ne s’agit donc pas de donner le foncier public au secteur privé.
Il s’agit de transformer le foncier public en levier de création de logements, de villes et de patrimoine pour les Sénégalais.
Le promoteur doit pouvoir gagner de l’argent.
L’État doit pouvoir préserver son patrimoine et atteindre ses objectifs sociaux.
Les banques doivent pouvoir financer des opérations viables.
Les collectivités doivent bénéficier d’infrastructures et d’équipements.
Et surtout, les familles doivent pouvoir accéder à un logement correspondant réellement à leurs revenus.
C’est peut-être là que se trouve l’une des clés d’une nouvelle politique sénégalaise du logement : ne plus opposer le public et le privé, mais organiser leur complémentarité autour d’un objectif commun pour rendre le logement abordable, durable et accessible au plus grand nombre.
Libérer le foncier pour libérer le logement.
Le Sénégal n’a peut-être pas besoin de chercher uniquement un nouveau patrimoine immobilier.
Il doit aussi apprendre à mieux valoriser ceux qu’il possède déjà.
Chaque réserve foncière publique correctement mobilisée peut devenir une école, un quartier, des logements, des commerces, des équipements et surtout des familles durablement installées.
Le foncier public ne doit pas être considéré comme un simple patrimoine dormant.
Il peut devenir le capital initial d’une politique ambitieuse du logement social et abordable.
L’enjeu des prochaines années pourrait donc être de construire non pas seulement 10 000, 50 000 ou 100 000 logements supplémentaires, mais de mettre en place un mécanisme permanent capable de produire chaque année des logements adaptés aux revenus des Sénégalais.
C’est ce changement de modèle qui permettrait véritablement de passer d’une politique de logement à une politique du droit au logement.
